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原新:从“独生子女”政策到“全面二孩政策”

时间:2016-02-02 来源:中国人口学会

——中国生育政策的产生、演进和发展 

南开大学人口与发展研究所 教授

中国实行计划生育四十年,根本上改变了中国人口的发展方式和轨迹。计划生育政策作为基本国策,对于促进人口长期均衡发展,进而实现人口与经济社会、资源环境可持续发展而制定的国家方略,修正人口总体失衡,并保持人口总体长期均衡发展意义重大,一直备受国内外的广泛关注。全面、客观、公正的认识计划生育政策及其效应,应着眼长远,着眼未来。在宏观上,通过生育政策调节国家人口发展的速度、数量、素质、结构、分布、流动迁移等,促进人口发展与经济社会和资源环境相互适应;在微观上,通过调节家庭生育孩子的数量,改变延续几千年的生育观念和行为,以实现宏观人口总体均衡发展的目标。

看待计划生育政策效果必须遵循如下原则:客观性,尊重人口自身发展的规律性;公正性,任何一项社会公共政策都是利弊兼收的,既要坚持一分为二的认识观,又要坚持历史唯物主义,还原到政策产生时代的历史环境与特殊国情下评判计划生育政策;科学性,必须经过严谨的科学研判和分析;长期性,人口事件是长周期事件,对生育政策效果的认识要有足够长的观察期,要有大尺度的时间观念和视野。

1、实行计划生育政策是经济社会形势与人口形势巨大失衡的产物。

任何一个国家,无论其社会制度如何,追求经济社会发展与人口发展的均衡协调是社会发展规律的要求。自新中国成立不久,在1953年全国第一次人口普查推算出建国初期的人口总量为5.42亿,总人口很快在1954年超过6亿,之后,虽然经历大跃进三年困难时期的特殊历史事件,死亡率异常升高,生育率急速下降,总人口还是在1964年达到7亿以上,净增加1亿人口用时10年。紧接着,1969年总人口超过8亿,1974年超过9亿,平均每5年增加1亿人口,净增1亿人的时间比前一时期缩短一半。按照这个时期人口的增长速度推算,总人口翻一番仅需要28年,人口数量增长呈现出完全失控的局面。

与人口规模急速膨胀相伴随的是受文化大革命的冲击,经济社会系统几乎到了崩溃的边缘,接近崩溃的经济加上失控膨胀的人口,形成为雪上加霜社会问题。在当时人们收入水平极低的情况下,依然限制消费,进行消费管制。几乎所有商品,无论生活必需品(粮食、布匹、煤油、副食品、日用品等),亦或所谓的奢侈品(自行车、缝纫机、手表、收音机等)均需用票证限额,按人数配给供应。生产能力低下,生产力不足,物质资源匮乏,根本原因是政治动荡导致国家管理失灵。然而,此时人们的生育能力却发挥到了极致,妇女总和生育率水平始终波动在6上下(即相当于平均每个妇女生育6个孩子),1963年最高值甚至达到7.5,创造了年出生人口2959万人的历史最高纪录,人口失控更加剧了中国社会的动荡与乱象。

在经济发展水平长期低迷和人口爆炸的强烈反差下,恢复生产与控制人口,即使在当时的背景下也被提起,限于当时革命高于一切的政治气候,不可能在短期内恢复经济生产和社会秩序,国家只能选择后者,设法尽快改变人们的生育行为,不但要人们少生,还要人们迅速的少生,快速减少生育数量和降低生育率水平。于是,从1970年代初期开始在全国范围内推行计划生育政策。显然,评述计划生育政策时,应正本清源,回位到当时的国情,计划生育是那个时代国家被迫选择的结果。

2、计划生育政策自产生之日起就一直在动态调整、小步渐变,循序演进。

计划生育政策是中国的痛苦选择,国家之痛在于迫不得已,国民之痛在于家庭的生育需求与国家要求相去甚远。计划生育政策根据人口、经济、社会发展形势做动态调整是客观需要。尽管在1960年代曾经在一些城市进行过的计划生育试点,但是,在全国推行计划生育政策是1970年代初期,当时,国家采取了晚、稀、少(即晚婚、晚育、少生、拉开间隔生)的弹性政策,对家庭生育数量的下降作用有限;之后,政策迅速趋紧,转变为从限制家庭生育数量最多3个到最好2个。1978年计划生育写入《宪法》“国家提倡和推行计划生育。”1980年中共中央《公开信》[①]提出提倡一对夫妇只生一个的独生子女刚性政策,成为生育政策最为严厉的时期。1982年计划生育被上升至基本国策的位置。然后,在1984年为了调和农村生育与生产生活的矛盾,采取了开小口、堵大口的生育政策调整措施,适当放宽农村的生育政策为一孩半政策(即第一胎是男孩就不能再生第二胎,第一胎是女孩可以再生第二胎,坚决不允许生育第三胎)。至此,形成了城镇一孩、农村一孩半、少数民族适当放宽的计划生育政策的基本面。1990年代,各省市自治区逐步实现了双独二孩政策;进入本世纪以来,伴随2002年《人口和计划生育法》开始实行,又有6个省市自治区(海南、宁夏、新疆、西藏、云南和青海)逐步实行了农村普遍二孩政策。由此可见,自1984年以来,我国计划生育政策中关于家庭生育孩子数量的规定一直在循序渐进,小步松动,只不过是针对部分人群或部分地区,没有引起全社会的强烈反响。单独二孩政策是在201311月对全国所有居民生育政策的首次松动,在201510月宣布的全面二孩政策是又一次全国性的生育政策再放松,引起全社会的高度关注。这个这些宣告了以独生子女政策为主的计划生育时代的终结,我们跨入了全面二孩时代。

不可否认,推行计划生育政策的过程中,尤其是早期阶段,的确采取了一些强硬的行政措施,有些地方的做法甚至很过激,致使计划生育政策实施了四十余年,在今天依然受到不少人的抵触,可想而知,在四十年以前刚开始推行这个政策时的阻力更大。这主要是由于生育观念被行政手段强制到位,生育行为超前于生育观念转变所引发的矛盾冲突所致。一方面,从延续几千年历史的自由生育到限制生育,从每个妇女平均生育6个孩子的现实到不足十年时间迅速过渡到政策限制普遍只允许生育1个孩子,转变速度之疾,前所未有。另一方面,在民众生育观念未发生根本性改变,少生意识尚未形成的情况下,政府采取的严厉手段,却符合那个让你怎么干,你就得怎么干年代的逻辑思维。计划生育四十年的坎坷历程,其结果却是真实的,很快的改变了人们的生育行为。从计划生育初期每个妇女平均生育6个孩子到1990年代初期降至更替水平只生育2个孩子,仅仅用时20年,相比英国每个妇女从平均生育5个孩子减少到生育2个孩子耗时75年相比,计划生育把中国完成高生育率水平向低生育率水平转变的时间高度压缩了。正因为如此,计划生育被誉为天下第一难的工作。当年,以管理和控制为主要手段(以数为本)的计划生育活动是由当时的社会经济和政治背景与人口形势所决定的。而今天以服务关怀、以人为本、利益导向、优质服务、寓管理于服务之中、投资于人的全面发展、改革完善计划生育服务管理体系为核心的计划生育活动,是与现在和未来的社会经济发展和人口形势相适应的,符合全面依法治国新背景。

坚持唯物史观,以科学的态度回归到当年的历史语境中去客观评判计划生育政策的演进和实施,在这个问题上不能搞时空穿越,要尊重历史。展望未来,生育政策继续调整和完善的步伐绝对不会停止,因为追求经济社会、资源环境、家庭进步与人口的健康协调可持续发展是我们的共同愿景,符合促进人口长期均衡发展的战略目标。

3、全面二孩政策不是对以往计划生育政策的否定,而是延续与完善。

生育是每个家庭的大事,计划生育是最大的民生。全面二孩生育政策是中央国务院在计划生育领域全面深化改革的民生工程,攸关千家万户的利益。就生育政策来说,计划生育作为国家的选择,符合中国社会发展的根本利益。计划生育政策体系是由一系列要素构成的,包括制定政策的原则、家庭生育数量的限制、推行政策的方式、符合政策的鼓励、违反政策的处罚等,但是老百姓最为关心的是家庭生育孩子数量的限制。动态调整的生育政策从提倡生一个的独生子女政策到今天启动全面二孩政策,这是经济社会发展大背景下新的历史节点的必然选择,是计划生育政策动态变化的延续,顺应了绝大多数群众的民意和民心,关系千家万户的民生利益,是人口发展规律的使然。

控制人口数量,提高人口素质是计划生育基本国策始终的核心。提高人口素质是永恒的命题,永无止境,控制人口数量却有终点。四十余年的坚持计划生育政策和改革开放以来经济社会的巨大发展,人们受教育水平、生产方式、生活方式、价值观念等的改变,的的确确实现了控制人口增长速度的目标,完成了人口再生产类型的历史性转变,实现了稳定的低生育率水平。按照人口发展的规律性,一旦人口长期经历低生育率水平,必然带来诸如人口老龄化加剧、劳动力人口缩减、出生人口性别异常、家庭少子化等人口结构性矛盾,这些矛盾成为影响现在和未来经济社会发展的主要矛盾。要想改变人口结构性矛盾,就必须适当提高人口增长速度,调整和实行适当宽松的生育政策也就成为必然,这也是人口发展规律的要求。需要强调的是,在评判计划生育政策在中国人口、经济、社会发展历史进程中的作用时,全盘否定计划生育的观点是错误的,全盘肯定计划生育的观点也是不正确的,必须坚持客观公正的唯物史观,肯定成绩,总结经验,汲取教训,为未来进一步调整和完善生育政策提供经验启示,树立信心。

坚持计划生育基本国策的未来作用,是在人口数量得以控制之后,继续调控人口数量,修正人口结构性矛盾,大力提高人口素质,合理布局人口空间分布,以促进人口的长期均衡发展。从单独二孩到全面二孩同样是为了促进实现这样一个发展过程。全面二孩政策实现了不分城乡、不分区域、不分民族的一体化生育政策,比以往更加体现了制定计划生育社会公共政策的公平性原则。全面二孩政策消除了促进人口长期均衡发展进程中的生育政策制度羁绊,其预期人口效果,生育率水平会更加接近更替水平,更符合人口增长长期沿着更替水平窄幅波动的人口长期均衡发展的最终目标。

4、全面二孩政策可能带来的人口发展变化的政策效果

20131112日中央深化改革《决定》启动了单独二孩政策。根据测算,全国符合政策的目标人群(15-49岁育龄妇女人数)共计1100万人,中国人口与发展研究中心抽样调查有60%表示意愿生二孩(国家统计局的调查结果为40%),即意愿生育人群为440-660万人,她们将分散在4-5年内逐渐生育二孩。20141-6月份,29个省市自治区单独二孩政策落地,西藏自治区9月落地(新疆自治区因为政策本身较宽,无需新政策)。截止到201511月底,全国共191万人申请了再生育,占目标人群1/6强,占意愿生育人群1/3~1/2,申请结果符合政策设计,符合预期效果。当然,生育意愿不等于生育行为,生育行为远远低于生育意愿,据统计,2015年单独二孩的出生数量约为80万人。

20151029日中央五届三中全会公报宣布实行全面二孩生育政策。新政策符合绝大多数民众的期盼,根据2014年国家统计局调查,91%的受访者支持全面二孩政策,79%的受访者认为家庭理想的孩子为2个。根据测算,全面二孩政策的目标人群约为9000万人上下,其中,约60%分布在农村;35岁以上人群占65%以上;意愿生育人群占26.2%

综合考虑单独二孩和全面二孩政策对人口变动的叠加作用,确实会全面影响人口发展的未来。

第一,增加每年的出生人口数量。2015年,我国出生人口规模为1655万人。预计,在全面二孩生育政策实行后的2-4年内,即“十三五”期间,每年的出生人口数量可能会比现行政策多出生200-400万人以上。按照人口发展的规律性,出生人口增加峰值过后,年出生人口数量会趋于减少,恢复常态,每年多出生的人口为100万人左右。因为“十二五”期间,无论是育龄妇女规模或已婚育龄妇女数量,还是20-34岁的生育旺盛期育龄人群均完成了由增到减的转折,“十三五”期间将继续延续逐年递减的趋势,生育人群数量缩减;同时,普及大学教育的一代人将步入生育年龄段,第一代独生子女将成为生育的主体,这些因素均在弱化生育冲动,部分抵消了全面二孩政策增加出生人口的效果。所以,新生育政策肯定会增加年出生人口数量,但是不会造成出生人口数量的大起大落。

第二,促使低生育率向更替水平接近。长时期的低生育率水平,被压抑了的生育势能,在放宽生育政策后会瞬间释放,形成一定出生堆积现象,这是一般性规律。单独二孩生育政策使总和生育率从1.5-1.6升至1.6-1.7。实施全面二孩政策,总和生育率水平最高可能达到更替水平上下,恢复常态后,将基本稳定在1.7-1.8左右。显然,新生育政策有助于稳定适度的低生育水平,使得生育率更接近于更替水平,有利于人口自身协调发展,有利于促进人口长期均衡发展。

第三,即时性的增加总人口数量。2015年末,我国总人口13.75亿,实行新生育政策,总人口将在2030年达到峰值14.5亿上下,之后总人口开始减少,2050年为13.5亿左右。我国总人口规模巨大的基本特征不会根本改变,依然是中国人口的首要特征,二孩政策下的人口总量增加将继续加大人口对经济社会和资源环境的压力,加大人口对经济社会成果分配和资源环境配置的竞争性。

第四,适当缓解人口老龄化,但是人口老龄化趋势不可逆转。现在的的老年人口是60年以前出生的,现在出生的人口在60年以后才能变为老年人,2016年全面二孩生育政策落地,至少2076年以前的老年人口总量不受到调整生育政策的任何影响。2015年我国60岁及以上老年人口规模2.22亿,老龄化水平16.1%,2053年老年人口数量将达到最大值,为4.87亿,老龄化水平升至34-35%。虽然,新生育政策不会影响本世纪中叶以前的老年人口规模,但可以即时影响人口老龄化水平,对近中期老龄化水平有微弱的下降作用,预计到2050年能使老龄化水平降低1.5个百分点左右。当然,世代更替,如果每代人都生育2个孩子,经过3-4代人后,老龄化水平一定会有明显的降低,推测,2100年可降低老龄化7个百分点以上。没有近中期的微弱影响的积累,也不可能有远期的显著下降作用。

第五,适当延缓本世纪30年代及以后的劳动力减少的速度2012年我国15-59岁劳动年龄人口达到峰值9.4亿,从此后,劳动年龄人口规模开始缩减,进入下行通道。全面二孩政策下出生的人口一定会增加本世纪30年代及以后的劳动力资源,预期到2050年累计增加劳动年龄人口3000万人以上,增加劳动力总量0.5%。全面二孩政策可以适当缓解本世纪30年代以后的劳动力资源减少的速度,但是,新政策改变不了自2013年以后的劳动年龄人口减少的大趋势。尽管如此,未来很长一段时期内,劳动年龄人口规模巨大的特征将长期保留,2023年以前在9亿以上,2042年前在8亿以上(如果延迟退休,还会在此基础上继续增加劳动力供给数量)。我国劳动力资源数量供给过剩和就业结构性需求短缺的现象会长期并存,就业压力长期存在。

第六,促进出生人口性别比下降。我国出生人口性别结构自上个世纪80年代初期开始失衡以来,已经经历了30多年的出生人口性别比偏高且持续攀升过程,2014年为115.88正常的出生人口性别比为103-107个男孩对应100个女孩),2015年为113.51,顺利完成了“十二五”人口发展规划的目标,但是,出生人口性别比绝对值依然列居为世界最高国家之列。在自然生育状态下,多生是达到出生人口性别平衡的唯一手段。全面二孩生育政策可以适度增加出生数量,增加二孩数量,一定会促使出生人口性别比下降,但是,根据概率论推算,仅仅依靠全面二孩政策实现出生性别比恢复正常是不可能的,还要加强经济、社会、法律等手段的综合治理。

另一方面,出生性别失衡带来的社会问题正从隐性走向显性。后果分析,性别失衡社会问题的根源是庞大的男女数量差异。据国家统计局资料推算,1980-2015年的36年间我国出生人口合计6.92亿人,其中,男性3.70亿,女性3.22亿,平均出生性别比为114.70。按照出生性别比正常值域103-107推算,36年间累计“消失”的女婴总量为2398-3716万人(即产生等量的男婴“多余”)。如果按照出生性别比正常平均值105计算,36年间累计“消失”的女婴总量为3050万人。我国正在进入出生性别结构失衡带来的社会问题的高发期,各类社会性别问题正在显性化,诸如女性“赤字”和男性“光棍”、婚姻年龄挤压和地域挤压、婚姻成本增加、挑战家庭稳定性、劳动力市场性别失衡和女性就业难度增大、贩卖人口、买卖婚姻以及性罪错等社会丑恶现象变本加厉等。

虽然近7年出生人口性别比连续下降,但是每年依然新增加约48-109万的“消失”女婴。“消失”女婴包括性别选择性终止妊娠的女胎、瞒报漏报女婴等,根据现有统计资料尚无法判断二者的数量关系。即便在2015年出生人口性别比减至113.51,按照1655万人的出生人口规模推算,依然还要“多余”出生男婴(消失女婴)48-80万人,问题依然十分严峻,不可有丝毫懈怠。要加强源头治理与现实治理并重。

第七,有利于人口综合素质的提升。我国长期以来实行城乡差别化的生育政策。城乡出生人口素质没有本质性差异,但是城乡受教育条件和成长环境的巨大差异是客观存在,二元结构印痕十分显著。虽然,我国人口总体素质一直在不断提高,但是,孩子成长条件相对差的农村可以多生,条件相对好的城市反而要少生,总会对人口素质的总体提升产生一定的负面影响。现在,新生育政策实现了城乡家庭生育数量规定的一体化,消除了在政策层面上对人口素质改善的负面影响。

第八,改善家庭代际人口结构。长期的低生育率水平使家庭被简约化到了极致。家庭规模小型化、关系简单化、类型多样化、结构核心化、成员流动化,家庭经济社会功能退化,家庭发展能力弱化,家庭风险性强化,形成了典型的“4-2-1”家庭代际结构。新生育政策可在政策层面上终止“4-2-1”家庭结构,取而代之“4-2-2”结构,既可以缓解家庭代际结构矛盾、增加家庭人力资源,又有利于家庭经济社会功能发挥、传统优秀文化传承、家庭发展能力提升、孩子健康人格形成并降低家庭风险。

综上,基于我国人口总量依然巨大的现实国情,利弊相权,在短短2年内两次调整生育政策,虽然不可能改变我国人口发展的总体趋势,但是,确实可能带来改善人口结构、人口素质和家庭变迁等诸方面的积极效果。

目前的生育政策调整,其伟大之处在于树立了中华民族人口发展的长远意识。单独二孩和全面二孩政策带来的利益,如增加劳动力资源、缓解人口结构性矛盾等,都是至少20年以后,甚至更远的收益,而新生育政策带来的压力却在未来五年体现的最明显,因为这个时期是出生人口增加最多的阶段,恰恰又遭遇了经济新常态的下行压力,规划中的经济新常态增长速度比改革开放以来减少1/3,增加出生人口必然增加经济社会发展的压力。全面二孩生育政策就是在资源环境和经济社会发展与人口危机的压力之间所做出的理性选择,完善生育政策对中华民族的永续发展荫在长远,利在未来。

联系方式:

原新 经济学博士

南开大学经济学院人口与发展研究所教授

南开大学老龄发展战略研究中心主任

邮箱:yuanxin@nankai.edu.cn

电话:(8613622064137   8622-23504517(宅)



* 本文的主要内容已经发表于香港《镜报》20161月号。

[]中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信,1980925

(来源:中国人口学会 )