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杨菊华:普二新政下综合治理出生性别比面临的挑战与机遇

时间:2015-11-14 来源:中国人口学会


  杨菊华 中国人民大学人口与发展研究中心


  人类生男生女并非是100比100的概率,而是约102-107男婴对应100女婴,即出生人口性别比在102至107之间都算落在正常范围。高于或低于该数值,其背后蕴含着人为干预的文化环境、社会氛围、公共政策和医疗技术等多重因素的综合作用。


  中国是个农耕国度,家有壮丁才能五谷丰登,才能提供养老保障,才能度过突发风险,才能传续家族血脉和财富,故男丁情结十分严重。尽管新中国成立以来,政府高调倡导性别平等,但改革开放以来,诸多性别不平等(如:招工中公然的性别歧视、舆论文化中对男权不经意的推崇)的社会现实依然严峻,多重原因层叠相因,致使在生育数量急剧下降过程中,出现出生性别比长期、全面、严重失衡的局面。中国政府多个部门协同联动,出台了一系列政策、措施,开展了众多项目,旨在推动出生性别比回归常态。


  一、现行综合治理出生性别比的“四驾马车”


  SRB失衡是多种因素综合作用的结果。图1列出相互影响和纠缠的四类要素:性别偏好、生育政策、经济社会发展水平、技术可及性。其中,性别偏好是本源性因素,既推升SRB失衡,也是所有其他因素发展作用的根本。政策因素涵盖两个方面:既有因生育挤压带来的狭小的生育自身的调节功能,也有因1.5孩政策引发的性别盲视而受到进一步强化的性别偏好,二者都提高SRB。在个体层面,经济社会发展程度是一柄双刃剑,既可驱动人们千方百计地至少生一个儿子,也可帮助人们内化更为平等的生育理念;在宏观层面,研究发现,只有当人均GDP、受教育程度达到较高水平或某个临界点时,SRB才会有所降低。还应看到,经济社会发展既与生育政策之间也存在关系,因为生育政策的地区性差异本身一个内生变量,与经济社会发展水平密切相关;反过来,它也直接或间接地影响胎儿性别鉴定技术的可及性和打击“两非”的力度与成效。“两非”技术的可及无疑会提升SRB的失衡程度,这是SRB失衡的直接原因。


  现有综合治理措施针对这些原因,注重标本兼治,宣传倡导、利益导向和打击“两非”和计划生育优质服务“四驾马车”齐头并进,相互补充(见图1)。


  图1 中国出生性别比失衡及综合治理的四架马车


  一是开展宣传教育,转变婚育观念。“婚育新风进万家”、“关爱女孩行动”等活动由点及面,逐渐在在全国各地得到推广,广播传扬性别平等理念。在开展"关爱女孩行动"中,各地由卫生计生部门前头,定期开展以宣传教育为先导、转变婚育观念为目的的关爱女孩行动”与“婚育新风进万家”活动。利用广播、电视、报刊、网络等新老媒体,开辟专题专栏,发放宣传单、组织文艺演出、上门入户等方式,将宣传宣传倡导工作落实到横到边、纵到底,入村入户,致力营造“生男生女一样好、女儿也是传后人”的生育观念氛围。这些措施在一定程度上遏制了重男轻女、男尊女卑的传统性别不公习俗,推动群众将新型婚育观念内化于心、外化于形。


  二是落实优先优惠政策,抓好奖励扶助。“关爱女孩行动”与利益导向机制相结合。强化利益导向机制建设,帮助实行计划生育的独女户和双女户家庭脱贫致富,建立和完善有利于女孩成长的利益导向机制和社会保障体制,落实优先优惠政策,开展帮扶救助活动。许SRB严重失衡之地,都出台了计划生育利益导向机制,开展生育关怀,增强独女家庭和双女家庭的发展能力,包括独、双女户家庭提前10年享受国家奖扶政策、免费办理医疗保险、增加养老和新农保政府补贴、贫困救助、中考加分、甚至省内高考加分等,融“奖励、优待、扶助、关爱”与一体。


  三是提供优质服务,促进生殖健康,“关爱女孩行动”与计划生育优质服务相结合。在积极开展关爱女孩行动的同时,还注意为计划生育独女户、双女户家庭提供生殖健康优质服务,开展优生优育咨询等。


  四是打击“两非”,净化生育环境。如果说关爱女孩行动和利益导向措施属于治本之策的话,为有效遏制出生性别比升高态势,各地在严厉打击“两非”方面也下大力、出重拳,旨在对非医学需要的胎儿性别鉴定和非医学需要的性别选择性人工流产进行严厉打击,对非法行医者和其他利益相关者起到一定的震慑作用。由国家卫生计生委牵头,联合国家工商行政管理总局,国家食品药品监督管理总局、国家中医药管理局、总后勤部卫生部、武警部队后勤部、全国妇联等多家职能部门和社会团体,各司其责,在全国范围内开展整治“两非”专项行动计划。严肃查处医疗卫生、计划生育技术服务机构及其人员、“黑诊所”和游医的“两非”行为;严肃查处以张贴小广告和通过互联网、即时通讯工具发布信息等方式拉“业务”,以及以合法注册的企业为掩护,开展“两非”中介业务的行为。严厉打击采血鉴定胎儿性别行为,加强涉及采血鉴定胎儿性别的广告、中介、采血、运输、出境等重点环节的监管。加强可用于胎儿性别鉴定器械和终止妊娠药品的监管。完善全国“两非”案件信息管理系统使用通报制度,促进系统规范应用,建立“两非”违法机构及人员数据,收集相关违法违规信息,加强对重点机构和人员的监管;将因“两非”行为被吊销、被关闭的企业及其法定代表人通过企业信用信息系统予以公示,在市场准入、政府采购、工程招投标、授予荣誉称号等方面依法予以限制或禁入。


  为确保四驾马车有效运行,各级政府都投入了大量的人力、物力、财力。开展宣传倡导、法律监督。尽管这些措施取得了一定成效,“十二五”期间连续5年有所降低,出现“趋势性”好转,但SRB依旧在115以上,远超过正常值范围,未能从根本上解决问题。


  二、“普二新政”下四驾马车出现两条跛腿


  普二政策已尘埃落定,全面落地也指日可待。一方面,由于人们可以普遍可以生育二孩,各种繁琐的审批工作和手续得到精简,无需过去那样“盯关跟”,只需出生登记,从这个意义上讲,新政下计划生育服务工作的难度降低了。另一方面,新的政策环境提高了计生服务和管理工作的要求,增大了SRB综合治理工作的挑战和难度。从长期来看,新政对出生性别比将会起到一定的缓解作用(虽然不能从根本上降低出生性别比),因为前面提到的四要素中的政策要素随着政策的调整而发生变化:生育挤压受到削弱、性别盲视基本消除;但是,从短期来看,新政可能会对综合治理SRB的方式方法、手段措施、甚至体制机制带来较大冲击,使得过去的综合治理举措面临巨大的挑战和困境。对SRB的降低可能是正面的,但对治理可能是负面影响。


  其中,受冲击最大的将是利益导向和打击“两非”,由此为出生性别比的进一步降低带来更大的难度。一是利益导向。在过去近20年中,关爱女孩行动的一个重要配套措施就是奖励扶助,从而提升女孩的“四自”精神。普二之后,虽然我们目前并不知道对自愿生育一女或二女的夫妻是否依旧提供奖励扶助,但因为新政提倡按政策生育,我们的初步判断是,未来或许会取消对独女户或双女户的奖扶措施,尽管对于过去的计划生育家庭,国家将继续采取老人老办法,新人新办法。


  二是打击“两非”。打击两非的一个重要手段就是通过掌握孕情而获取两非线索,而掌握孕情主要靠准生证的申请和孕检等手段。过去,无论是一孩还是二孩,都需要先申请准生证,然后方可实现生育行为。个案销号(如孕情不明原因消失、大月份申报二孩孕情、政策内二孩怀孕妇女长期无孕情、怀孕十个月无结果等)和平台排查(如全员人口信息管理系统、孕前优生健康检查系统中孕情丢失)等,都是获取两非线索的重要途径。普二之后,国家卫生计生委将进一步改革完善计划生育服务管理,取消二孩审批,实行生育登记服务制度,重点加强优生优育、避孕节育、妇幼健康的咨询指导及卫生计生服务项目。生育第二个孩子的夫妻,可到一方户口所在地或现居住地办理登记。由此可见,随着户籍制度改革的推进和全面实施二孩政策的落地,查找“两非”线索的手段受到很大局限,使得原本孕情发现难、管理难的现实雪上加霜。虽然随着胎儿性别鉴定的技术与手段不断涌现,监管和打击难度不断加大,打击两非效果更多的是威慑作用,但普二之后,发现难、取证难等难题将进一步加剧,育龄群众非法鉴定胎儿性别的可能性和现实性。


  雷米克等学者共同发表的《不要把中国男女比例失调归咎于独生子女政策》一文认为,独生子女政策不是SRB失衡的唯一原因;指望普二新政根除失常的出生性别比既是不现实的、也是不可能的;在新政推行早期,对SRB甚至孩可能起到推升作用。


  三、对未来综合治理出生性别比的机遇思考


  应对普二新政下综合治理SRB的难题,是一个巨大的挑战,但同时对于真正实现工作理念与