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韦艳 王伯璐:新公共服务理论下的计划生育服务管理改革研究

时间:2015-11-14 来源:中国人口学会

韦艳

西安财经学院 人口与发展研究所 韦艳 王伯璐

  1 研究背景


  2015年11月29日公布的中共十八届五中全会公报提出了“全面二孩”的重大决策,这是继2013年十八届三中全会决定启动实施“单独二孩”政策之后的又一次人口政策调整。李克强总理在2015年3月5日政府工作报告中指出“推进计划生育服务管理改革”,预示着政府在计划生育工作中职能的转变。随着中国经济快速转型发展和30多年的严格生育政策,关于中国的人口态势也已经呈现了新常态的格局的讨论也渐趋热烈,许多专家学者认为中国人口已经进入以加速老龄化和超低生育率为首要特征的新常态,同时还具有城市化不断上升,流动性趋于频繁的特征。在“全面二孩”政策提出后,计划生育内涵发生了转变;由控制生育数量转向更好地提供优质服务,如何使“全面二孩”实施落地是政府要解决的问题。在新的社会经济和人口格局的形势下,运行数十年的计划生育工作既是机遇也面临着更大的挑战,迫切呼唤计划生育服务管理实现改革和转型。


  已有关于计划生育政策评价和调整的文献很多,对于计划生育管理服务的研究多是基于各地基层创新的实践经验总结,对于整体的计划生育管理服务改革和转型研究并不多见。总体上已有研究缺乏系统性分析,没有体现出整体性,大部分是地域经验介绍,总结的模式不能指导全国的计划生育管理服务改革。


  2 新公共服务理论下计划生育服务管理改革的分析框架


  计划生育工作是社会管理和公共服务的重要内容,如何以改革为动力,促进资源整合,治理体系完善,是富有挑战性的问题。以“政府的职能是服务、目标是追求公共利益、为公民而非为顾客服务、重视公民权利、民主的行动、责任多元化、重视人而不只是效率”的新公共服务理论(New Public Service)(Denhardt and Denhardt, 2000)的核心思想与新形势下的计划生育工作改革和发展目标的核心思想高度一致。在人口新常态和生育政策不断完善的背景下,运用新公共服务理论解决计划生育管理服务改革难题的可行性?如何运用新公共服务理论,包括哪些核心要素?中国现有计划生育管理服务存在那些偏差?计划生育管理服务改革的体系如何构建?具体实施路径又如何?目前的研究尚未将新公共服务理论运用到计划生育管理服务改革中,本文试图弥补已有研究的不足,从而丰富新公共服务理论的应用,为计划生育服务管理改革提供理论思考和治理路径。


  本文主要基于新公共服务理论的核心思想和在该理论下政府机构改革模式的分析,对该理论进行本土化和适用性整合。提出了中国计划生育管理服务工作改革的五个维度:职能定位、政策目标、治理主体、责任认识、服务本质。职能定位体现了新公共服务理论中服务而非掌舵,政府为公民而非顾客服务的核心思想;政策目标体现了公共利益目标导向,重视公民权和公共服务的思想;治理主体体现了整体﹑协调的思想;责任认识体现了政府责任的复杂性的思想;服务本质体现了重视人而非生产率的核心思想。本文首先选取前文所提出的五大维度考察计划生育管理服务中的偏差性问题,其次论证新公共服务理论在计划生育管理服务改革发展过程中的可行性,最后提出具体改革路径。


  3 计划生育服务管理的偏差性分析


  3.1职能定位偏差。主要是基于传统计划生育工作认识的惯性思维,计划生育管理部门将自身长期作为“人口管理机构”,而这种定位已经不适合“全面二孩”政策下计划生育的服务管理内涵,职能定位偏差主要体现在服务意识﹑服务水平和服务范围的三方面。服务意识不足表现为部分服务管理者的思想认识落后,考核指标服务导向差;服务水平不足体现为基层计划生育干部的自身素质以及公共资源不足以应对“全面二孩”政策下的服务需求增加;服务范围狭窄体现为对老人、儿童和男性的服务比较少,以及对高龄产妇的服务比较少。


  3.2政策目标偏差。政策制定缺乏对现实问题的针对性和对人口形势的研判。“全面二孩”政策后,对于高龄产妇群体的生育保护问题,对于老人和小孩的相应服务,对于独生子女家庭的奖励扶助调整;对于流动人口生育二孩的规定,对于计划生育证件的留存,这些政策都比较缺乏;同时在决策中,缺乏对人口发展态势的正确预测,弱化了人口政策的前瞻性。


  3.3治理主体偏差。主要是政策制定主体﹑政策执行主体和政策监督﹑评估﹑反馈主体这三方面存在偏差。“全面二孩”政策要达到实施效果,同步做好教育﹑医疗﹑养老等各项配套政策是关键,这就要求治理主体多样化;在政策执行主体上,表现为权责不明导致的公共服务职能缺位化,如在流动人口管理上“趋利避害”;在评估反馈机制上,作为计划生育接受者的群众意愿体现较少,多表现为数量化的考核,体现了“人治”的思想。


  3.4责任认识偏差。主要是计划生育管理服务部分对于自身责任认识偏差。“全面二孩”政策实施后,将存在大量的医疗﹑教育﹑养老等公共服务需求缺口,计划生育服务管理的责任是复杂化,人口与计划生育部门对自身责任复杂性要有心理预期,而同时原有的一些诸如社会抚养费征收,一票否决制度,计划生育证件办理等政策存在的科学性也有待商榷。


  3.5服务本质偏差。主要从服务提供方和服务接受方来分析。稳定的基层队伍是计划生育服务管理工作重要的实施保障,长期以来计划生育基层队伍待遇低,工作任务中等因素造成了基层队伍的不稳定;在“全面二孩”政策实施后,将出现了大量的“高龄孕产妇”,如何确保高龄产妇的生育权利,让高龄产妇有生育意愿,提高高龄孕产妇生育能力和生养条件,是比较缺乏的。此外,对计划生育困难家庭、“失独家庭”、老年人口以及少儿的服务关注也要加强。


  4 计划生育服务管理改革的体系构建


  4.1建立服务型计生。服务型计生是指以服务为重心,以提高群众的利益为最终目标。“全面二孩”政策实施后,计划生育服务管理的内涵就应该转变为更好地提供优质服务。“全面二孩”政策同时会产生的巨大公共服务需求缺口。从树立服务意识,增强服务能力,拓展服务项目三个方面建立一个全方位多层次的服务型计生模式。宣传教育工作中注重丰富形式,将服务与宣传融合;注重对流动人口服务,简化流动人口各类证件的办理使用;在计划生育证件上办理,可以逐步简化直至取消;在优质服务上,加强对高龄孕产妇的优孕助孕服务。


  4.2建立精准型计生。精准型计生是指针对不同的群体实施不同的计划生育服务。“全面二孩”政策下,将出现了70后的高龄孕产妇生育群体,这与即将进入生育黄金期的80﹑90后孕产妇共同形成了复杂多样的生育结构,建立精准型计生是计划生育服务管理改革的内在要求。宣传倡导上鼓励按政策生育;优质服务上除了常规优生优育等服务外,针对高龄孕产妇,主要是优孕助孕等,解决其能够生育的问题,对于较为年轻的孕产妇则主要是二孩生育风险评估,引导其按政策生育,解决其想生育的问题;对于独生子女的奖励政策也应逐步被新的奖励扶助体系替代,同时政府加强对于宏观人口发展态势的研究,为政策制定提供正确的方向。


  4.3建立参与型计生。参与型计生是指计划生育服务管理中不再单由政府进行政策制定,执行和评估,而是由公民和社会力量参与进来。“全面二孩”政策执行后,可能会产生一个新的人口生育高峰,大量的新生儿增加和已有的老龄人口基数势必会使现有的公共服务供应更加不足,可以通过政府购买部分公共服务作为一种有益地补充。在服务的提供上,婴幼儿的早教,老年人尤其是失独老人的养老等方面可以逐步吸引社会力量进入。除此之外,在宣传教育上,丰富宣传形式,将群众和民间组织纳入到宣传实施的主体中来;促进流动人口服务均等化,将流动人口也纳入到同户籍人口同等的计划生育服务中来。


  4.4建立整体型计生。整体型计生强调新形式下计划生育管理服务的系统和复杂性,“全面二孩”政策要有效落地,必须要有一系列的配套政策支持,这需要各个部门的整体协调。对于大多数育龄人群来讲,生养成本是考虑是否生育的最主要因素,各地产房也可能由于孕产妇增加而不足,因此提供完善的医疗、教育等配套措施是促进“全面二孩”政策落地的重要保障;孕产妇产假制度改革应该同步推进,逐步取消原来晚育、独生子女增加产假的做法,转而对于二孩生育的孕产妇增加产假、生育保险、就业保障等等制度,这些都需要各相关部分整体协调。


  4.5建立人本型计生。人本型计生是指计划生育服务管理中注重人文关怀。包含对计划生育队伍和对人民群众的关怀。稳定基层计划生育队伍,主要是增加福利待遇,减轻工作压力和解决编制问题,取消一票否决制;注重对于过去计划生育工作中“后遗症”的解决,例如对于高龄孕产妇取环,进行试管婴儿的培育,全面保障高龄产妇的生育权利,同时,对于在政策具体落地前生育的二孩,应采取包容性态度。


  5 计划生育管理服务改革的具体路径


  计划生育管理服务改革的具体措施应该以完善生育政策为统领,以信息化建设为核心,以推进重点工作为抓手,以完善保障机制为基础,以提升家庭发展能力为目标,全面促进计划生育服务管理的改革创新。


  5.1 完善生育政策为统领。各个省市应该在国家统一部署和推进下,做好完善生育政策的相关工作。做好生育政策实施效果调研和预测,政策衔接、配套措施,出生监测和评估、积极应对生育政策调整对公共资源的压力等一系列的工作。


  5.2信息化建设为核心。建立完善的人口信息数据库,各省成立卫计系统信息标准化专业委员会,编制符合各省状况的全员人口信息化执行标准,包括全面覆盖信息平台建设,建立评价体系和标准化程度;建立人口工作信息化系统,包括工作任务管理系统,业务网上审批系统,工作例会管理系统,流动人口区域协作管理系统等四个子系统。


  5.3推进重点工作为抓手。首先是重视宣传倡导工作,宣传形式与新农村建设等活动融合,内容上鼓励按政策生育,并且将重点向青少年和老年人倾斜,培养青少年健康人格,倡导“性别平等”,推动关爱女孩行动,培养整个社会尊老,爱老的风气,帮助老年人树立了健康意识;坚持传统的优质服务,同时拓展新的服务项目,主要是对于高龄孕产妇助孕优孕服务以及对于婴幼儿早教问题和老人养老问题的关注;在全员信息数据库下,对于流动人口服务需求更好地了解;变审批为登记,逐步取消计划生育证件的办理。


  5.4完善保障机制为基础。保留计划生育领导小组,建立联席会议,协调重大问题。完善工作报告,定期研究工作等制度;稳定基层队伍,提高待遇,解决编制,增加培训;资源整合,将经费,服务,项目全面整合;考核评估上,取消一票否决制度,弱化定量指标,考核方法主体多元化,增大群众满意度的考核分量;保证经费,计划生育经费增长高于一般性财政增长,将计划生育工作投入纳入到本年财政预算。


  5.5提升家庭发展为目标。 坚持以创建幸福家庭为统领,坚持以人为本,关注贫困计生家庭,提升发展能力和幸福指数。把计划生育贫困家庭脱贫致富作为帮扶工作的重点,建立贫困计生家庭档案,强力推进提升家庭发展能力的各项活动,在资金扶助、技能培训等方面,向贫困计划生育家庭予以倾斜。同时将计划生育导向政策与教育,医疗等政策捆绑,对于以往计划生育政策遗留的特殊家庭要成立日间照料中心,对于住院进行补贴,同时建立计划生育特殊家庭创业基金,提高其家庭发展能力。


  


(来源:中国人口学会 )